Kamu Özel Ortaklıkları – 4: Avantajları, Dezavantajları ve Türkiye’den Örnekler

Kamu Özel Ortaklıkları – 4: Avantajları, Dezavantajları ve Türkiye’den Örnekler

Kamu Özel Ortaklıkları (PPP) yazı dizimizin son bölümünde bu projelerin avantajları, dezavantajları ve ülkemizde yapılan örnekleri masaya yatıracağız. Dört haftadır detaylı bir şekilde ele aldığımız Kamu Özel Ortaklıkları (PPP) konusu hakkında kritik hususların önemli bir kısmına cevap verebildiğimi düşünüyorum. Keyifli okumalar dilerim.

 

PPP’nin Avantajları

Yapılabilirlik analizleri ile karşılaştırmalar özenle yapılmış ve uygulama aşamasını da layıkı ile tamamlamış altyapı yatırım projelerinin maliyeti kamu tarafından finanse edilecek, yapılacak ve işletilecek projelere göre daha düşük olacaktır. Bu özelliklere sahip PPP projelerinin kamu açısından değeri yüksektir.

PPP yatırım projelerinde genelde inşaat dönemindeki oluşabilecek maliyet aşımı, performans ve gecikme gibi riskler özel sektör tarafından üstlenilir. Uygulamada özel sektör tarafından gerçekleştirilen projelerde daha düşük maliyet aşımı olduğu ve gecikme riskininin de çok daha az olduğu gözlemlenmiştir. Ülkemizde kamu tarafından yapımı 10 yıldan fazla süren Bolu tüneli projesi bu duruma çok iyi uyan kötü bir örnektir. Yine 3. Köprü gibi bazı PPP projelerinin özel sektör eli ile başlangıçta öngörülenden daha önce tamamlanabildiği gözlemlenmiştir. 

İşletme döneminde projenin arzu edilen kalite ile miktarda ürün ve hizmet üretmesi de genellikle özel sektör yükümlülüğündedir. Dünya genelinde uygulamada genel olarak özel sektör tarafından verilen hizmetlerin kalitesinin daha yüksek olduğu da gözlemlenmektedir. Ayrıca genelde hizmet kalitesinin sözleşme süresince özel sektör tarafından arttırılması beklentisi de kamu açısından olumlu başka bir durumdur.

PPP projelerinde (özellikle büyük projelerde genelde kısmen veya tamamen kamu garantisi ile olsa dahi) borçlanmanın kamu tarafından değil özel sektör tarafından yapılıyor olması kamunun orta ve uzun vadede borçlanma kapasitesine olumlu etki yapacaktır.

 

PPP’nin Dezavantajları

Kamunun direkt borçlanma yapmıyor olsa da genelde gelirler ile ilgili özel sektöre garanti veriyor olması uzun vadede kamunun bütçesi üzerinde önemli bir baskı kurabilir ve esnekliği sınırlar. Bu bakımdan yapılabilirlik analizinde hem ekonomik hem de finansal yapılabilirliği yüksek olan projelere öncelik verilmesi bu olumsuz durumun önüne geçebilir. Finansal yapılabilirliği yüksek projelerin tercih edilmesi kamu projeye garanti vermiş olsa dahi ilgili garantiye rücu edilme riskini minimize edecektir.

 

Örnekler:

3. Köprü

PPP projesi ile ilgili günlük 135.000 geçiş garantisi verilmesi zaman zaman tenkitlere maruz kalmaktadır. İhaleye daha önce 100.000 geçiş üzerinden çıkıldığı ve teklif gelmediği dikkate alındığında ihaleye yatırımcıların ve finanse edecek kuruluşların iştihanı arttırmak amacı ile bu rakamın arttırıldığı söylenebilir. Günlük geçişlerin 135.000 adedin oldukça altında kalması aradaki farkın kamu tarafından finanse edilmesini gerektirdiğinden bütçede ekstra yük oluşturmaktadır. Dünyada da pek çok otoyol projesinde projelerin beklenen seviyelere gelmesinin 3-4 yıl alabildiği düşünülürse zaman içinde projenin kamuya yükünün hafifleyeceği tahmin edilebilir. Diğer taraftan pandemi nedeni ile her türlü dolaşımın azalmasının projeye olumsuz etki yapması da beklenebilir.

 

İstanbul Havalimanı ve Ekonomisi

29 Ekim 2018 tarihinde açılan İstanbul Havalimanı devreye girmesi ile birlikte dünyanın en modern ve işlek havalimanlarından biri olan Atatürk Havalimanı’nın kapatılacak olması milli varlıkların israfı olarak görülerek bazı eleştirilere maruz kalmakta. Oysa dünyanın en pahalı ve en yüksek kapasiteli havalimanlarından biri olan İstanbul Havalimanı’nın beklenen yolcu adedi performansını sağlaması Atatürk Havalimanı’nın kapanmasına bağlıydı. İstanbul Avrupa yakasında tek havalimanı olarak kalacak olması dolayısı ile beklenen yolcu hedeflerinin gerçekleşme olasılığı arttırılmış oldu. Projede işletmeciye verilen 12 yıl süre içinde toplam 6.3 Milyar Euro yolcu gelir garantisi bulunmakta. Şartnameye göre yıllık gelirlerin garanti edilen tutarların altında kalması durumunda aradaki gelir farkı işletmeciye ödenmek mecburiyetinde. Gelirlerin beklenen düzeyde olması da direkt yolcu sayılarına bağlı. Yolcu başına dış hat giden yolcu için 20 Euro, dış hattan gelip dış hata giden transit yolcu için 5 Euro ve iç hattan gelip dış hata giden transit yolcu için 3 Euro servis ücreti üzerinden hesaplama yapılmış durumda. Bu nedenle İstanbul Havalimanı projesinin başarılı olabilmesi için Atatürk Havalimanı’nın kapanmasından başka çare yoktu.

İstanbul Havalimanı, Yap İşlet Devret Modeli (YİD) ile gerçekleştirilen bir mega proje olma özelliği taşıyor. Bu tip projelerin finansal olarak başarılı olabilmesi için beklenen yolcu potansiyeline ulaşması zaruri. Aksi takdirde beklenen ile gerçekleşen arasındaki gelir farkı devlet bütçesine ekstra bir yük olarak yansıyacaktır. Olası bir kötü senaryoda ilgili bedel Türkiye’de vergi mükellefi olarak hepimizin cebinden çıkacaktır. Bu tip mega projelerdeki en önemli risklerden biri hemen her zaman yapılan gelir projeksiyonları ile reailitenin uyuşmamasıdır. İstanbul Havalimanı projesinin önemli avantajlarından biri hali hazırda dünyanın en işlek havalimanlarından biri olan Atatürk havalimanının kapanarak Avrupa yakasındaki uçak seferlerinin tamamının bu yeni havalimanına kaydırılmış olmasıdır. İhalede verilen gelir garantisi rakamlarına bakıldığında kademeli bir artış olduğu ve özellikle de 5. yıldan sonra verilen garanti tutarlarının büyük ölçüde arttığını gözlemliyoruz ki bu durumun nedeni de ilgili yıl itibari ile havalimanının yolcu kapasitesinde ve yolcu adetlerinde beklenen artıştır. Dolayısı ile gelir projeksiyonları itibari ile en riskli dönem olduğunu rahatlıkla söyleyebiliriz. Pandemi döneminde düşen yolcu adedinin bu riski daha da arttırdığını da ifade etmemizde fayda var.

1.  Yıl  316.351.370 €     

2.  Yıl  333.847.140 €     

3.  Yıl  350.793.880 €     

4.  Yıl  367.279.855 €     

5.  Yıl  540.582.936 €     

6.  Yıl  563.060.583 €     

7.  Yıl  585.105.273 €

8.  Yıl  606.750.008 €

9.  Yıl  628.020.180 €

10.Yıl  648.935.580 €

11.Yıl  669.511.824 €

12.Yıl  689.761.373 €

İstanbul havalimanı projesi İstanbul’un coğrafi avantajlarından faydalanmak sureti ile dünyanın en büyük havalimanlarından birini Avrupa yakasına konumlandırmayı hedeflemiştir. Projenin başarıya ulaşması doğrudan hedeflenen yolcu sayısına ulaşılmasına bağlıdır. Yolcu sayısı denince Türkiye’ye gelen veya Türkiye’den yurt dışına çıkacak olan yolcular kadar İstanbul üzerinden bağlantılı sefer yapacak yolcuları da dikkate almak gerekir. Bu da yolcuların seçimleri kadar havayollarının da seferlerini yeni havalimanına kaydırıp kaydırmayacağına da çok bağlı olacaktır. Bu bağlamda bulunduğumuz coğrafyada en büyük rakiplerimizden biri de Dubai’dir. Son yıllarda Air France, Iberia, Swiss, Alitalia, Delta ve Air Canada gibi bazı önemli uluslararası havayolu şirketlerinin Türkiye’ye direkt uçuşlarını durdurmuş olması bağlantılı sefer yapmak isteyecek yolcu kapasitesi açısından olumsuz bir durum teşkil etmiştir. Yeni havalimanının açılması sonrası, özellikle 5. yıldan sonraki yolcu sayısı hedeflerin tutturulabilmesi için, İstanbul’un havayolları için tekrar bir cazibe merkezi olmasını sağlayacak tedbirlerin alınması yerinde olacaktır. Aksi takdirde beklenen yolcu sayılarına ulaşılamaması durumunda beklenen gelirler gerçekleşmeyecek ve aradaki farklar devlet bütçesinden karşılanmak durumunda kalacaktır.

 

Mega Şehir Hastaneleri Projeleri

Türkiye’de PPP kavramının daha güncel hale gelmesi sağlık sektörüne yönelik 6428 sayılı Kamu Özel Ortaklığı kanununun 9 Mart 2013 tarihinde yasalaşması ile olmuştur. Bu sayede ilk defa PPP ile ilgili özel bir kanun Türkiye’de yasalaşmıştır. Daha önce Türkiye’de yapılan PPP projeleri Yap İşlet Devret (YİD) şeklindeyken bu yeni kanunla sağlık sektöründe yapılacak olan yatırımlar Yap Kirala Devret(YKD) şeklindedir.

Bu yeni kanun kapsamında Türkiye’de çok sayıda mega hastane için ihalesi açılmış ve büyük ölçüde tamamlanmıştır. Özellikle İstanbul, Ankara vb. metropollerde binlerce yatak sayısına sahip çok sayıda hastane yatırımı yapılmıştır. İhale kapsamında alınan hastane projelerinin 3 yıl içinde özel sektör tarafından inşa edilmesi ve yine özel sektör tarafından 25 yıl süre ile işletilmesi beklenmektedir. Bu mega hastanelerin faaliyete geçmesi sonrası mevcut kamu hastanelerinin çoğu faaliyetlerine son verecek ve hizmet sadece yeni mega hastaneler üzerinden yürüyecektir.

Yatırımcılar yaptıkları yatırım karşılığında gelir olarak ‘kullanım bedeli’ ve ‘hizmet bedeli’ şeklinde 2 ayrı gelir elde edeceklerdir. Kullanım bedeli yatırımcının maliyetini üstlendiği inşaatın karşılığında kira geliri şeklindedir. 25 yıl boyunca belli yıllara sair arttırımlar ve düzeltmelerle kamu tarafından kira öder gibi ödenecek ve 25 yıl sonra da hastane kamuya devir olacaktır. Hizmet bedeli ise hastanelerin faaliyete geçmesi ve faaliyetine devam etmesi için yapılacak yatırımlar ve verilecek hizmetlere karşılık olarak ‘hizmet bedeli’ şeklinde ödenecektir. Hizmet sözleşmelerinin süresi ise sadece 5 yıldır ve her 5 yıllık süre sonunda verilen hizmet bedellerinin piyasa fiyatlarını yansıtıyor olmasını güvence altına almak için ihaleler yenilenecektir.

Sağlık sektöründe yapılan PPP yatırımlarının bugüne kadar Türkiye’de gerçekleştirilen farklı sektör uygulamalarından en büyük farkı hastanelerin işletilmesi ile ilgili kısmın son derece kompleks, görece zor ve uzmanlık gerektiren yapısıdır. Hastaneler dünya ölçeğinde bile çok büyük olup kimi örneklerde 3-4 Bin yataklıdır ve birbirinden farklı 20’yi aşkın hizmetin bütünleşik bazda düzenli olarak sağlanması gerekmektedir. İhalenin yapısı gereği Kamu sadece doktor ve hemşire gibi temel sağlık personelini sağlayacak ve hastanede faaliyetin sağlanması tamamen özel sektör tarafından gerçekleştirilecektir. Hizmet performansı ile ilgili olarak da özel sektör tarafından sağlanması gereken yüksek standartlar ve bu standartların gerçekleştirilememesi durumunda da ağır cezai koşullar bulunmaktadır. Hastane yönetimi gibi insan sağlığı açısından hayati önem arz eden bir alanda bu yönetim daha da kritik hale gelmektedir.

Mevcut pek çok devlet hastanesinin kapanacak olması ve sağlık hizmetlerinin bundan böyle metropollerde bir kaç mega hastane özelinde gerçekleştirilecek olması da özellikle etkin ve verimli ulaşımın nasıl sağlanabileceği ile ilgili ek kaygılar yaratmaktadır. Hastaların ve yakınlarının, hastanelere zamanında ulaşmasını sağlayacak altyapı yatırımlarının zamanında tamamlanması bu projelerin başarısı için temel kriterlerden biri olacaktır.

 

Fatih Kuran

Dinamo Danışmanlık Kurucu Ortağı, Kamu Özel Ortaklığı (PPP) ve Proje Finansmanı Uzmanı